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四、优化城镇化空间布局和形态

提升城市群一体化发展和都市圈同城化发展水平，促进大中 小城市和小城镇协调发展，形成疏密有致、分工协作、功能完善 的城镇化空间格局。

（十三）分类推动城市群发展。增强城市群人口经济承载能 力，建立健全多层次常态化协调推进机制，打造高质量发展的动 力源和增长极。深入实施京津冀协同发展、长三角一体化发展、 粤港澳大湾区建设等区域重大战略，加快打造世界一流城市群。 积极推进成渝地区双城经济圈建设，显著提升经济实力和国际影 响力。实施长江中游、北部湾等城市群发展“十四五”实施方案， 推动山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原等城市群发展。引 导哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州—西 宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群稳步发展。构筑城市间生态和 安全屏障，构建布局合理、功能完备的城镇体系，形成多中心、 多层级、多节点的网络型城市群结构。加强城市群对周边欠发达 地区、革命老区、边境地区、生态退化地区、资源型地区、老工 业城市等特殊类型地区发展的辐射带动。

（十四）有序培育现代化都市圈。依托超大特大城市及辐射 带动能力强的ⅰ型大城市，以促进中心城市与周边城市（镇）同 城化发展为导向，以 1 小时通勤圈为基本范围，培育发展都市圈。  编制实施都市圈发展规划及重点领域专项规划，建立健全省级统 筹、中心城市牵头、周边城市协同的同城化推进机制。提高都市 圈交通运输连通性便利性，统筹利用既有线与新线因地制宜发展 城际铁路和市域（郊）铁路，有序发展城市轨道交通，构建高速 公路环线系统，打通各类未贯通公路和“瓶颈路”，推动市内市 外交通有效衔接和轨道交通“四网融合”，有序推进城际道路客 运公交化运营。引导都市圈产业从中心至外围梯次分布、合理分 工、链式配套，推动产业园区和创新基地合作共建。鼓励都市圈 社保和落户积分互认，统筹布局新建大型公共服务设施，促进教 育医疗资源共享。

（十五）健全城市群和都市圈协同发展机制。在城市群和都 市圈内探索经济管理权限与行政区范围适度分离，建立跨行政区 利益共享和成本共担机制。鼓励机场港口等运营企业以资本为纽 带，采取共同出资、互相持股等市场化方式，提高资源利用效率 和管理服务水平。支持在跨行政区合作园区联合成立管委会、整 合平台公司，协作开展开发建设运营，允许合作园区内企业自由 选择注册地。建立市场监管协调机制，统一监管标准，推动执法 协作及信息共享。建立完善横向生态保护补偿机制，推动大气、 水等污染联防联治。探索跨行政区开展能源、通讯、应急救援等 服务，建立健全自然灾害、公共卫生等重大突发事件和重要输电 通道安全风险联防联控机制。探索经济统计分算方式。率先在都 市圈推动规划统一编制实施，探索土地、人口等统一管理。 

（十六）推动超大特大城市转变发展方式。统筹兼顾经济、 生活、生态、安全等多元需要，转变超大特大城市开发建设方式， 积极破解“大城市病”，推动超大特大城市瘦身健体。科学确定 城市规模和开发强度，合理控制人口密度。有序疏解中心城区一 般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施，以及过 度集中的医疗和高等教育等公共服务资源。优化提升中心城区功 能，增强全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领功能，率 先形成以现代服务业为主体、先进制造业为支撑的产业结构，提 高综合能级与国际竞争力。高质量高标准推进国家级新区规划建 设，充分发挥引领示范作用。完善郊区新城功能，引入优质资源、 促进产城融合，强化与中心城区快速交通连接，实现组团式发展。 加强超大特大城市治理中的风险防控，增强能源安全保障能力， 结合实际加大粮油肉菜等生活必需品和疫情防控、抗灾救灾应急 物资及生产供应配送等相关设施保障投入。

（十七）提升大中城市功能品质。充分发挥资源和产业优势， 承接符合自身功能定位、发展方向的超大特大城市产业转移和功 能疏解，推动制造业差异化定位、规模化集群化发展，因地制宜 建设先进制造业基地、商贸物流中心和区域专业服务中心，夯实 实体经济发展基础。完善对外交通通道及设施，增强区域交通枢 纽或节点功能。优化公共设施布局和功能，支持三级医院和高等 学校在大中城市布局，增加文化体育资源供给，积极拓展绿化空 间，营造现代时尚的消费场景，提升城市生活品质。支持中西部 — 11 — 有条件的地区培育发展省域副中心城市，引导人口经济合理分布。

（十八）增强小城市发展活力。依托资源禀赋和区位条件， 推动要素条件良好、产业基础扎实、发展潜力较大的小城市加快 发展，培育发展特色优势产业，持续优化公共服务供给，增强要 素集聚能力、产业承接能力和人口吸引力。顺应城市兴衰规律， 顺势而为、因势利导，引导人口流失城市严控增量、盘活存量， 促进人口和公共服务资源向城区集中。支持资源枯竭城市因地制 宜发展接续替代产业，加强民生保障和救助扶助。

（十九）推进以县城为重要载体的城镇化建设。顺应县城人 口流动趋势，选择一批条件好的县城重点发展，因地制宜补齐短 板弱项，增强综合承载能力，满足农民到县城就业安家需要。推 进县城产业配套设施提质增效，完善产业平台、商贸流通、消费 平台等配套设施。推进市政公用设施提档升级，健全市政交通、 市政管网、防洪排涝、防灾减灾设施，加强数字化改造，实施老 旧小区改造。推进公共服务设施提标扩面，健全医疗卫生、教育、 养老托育、文化体育、社会福利设施。推进环境基础设施提级扩 能，建设垃圾、污水收集处理设施，加强低碳化改造，打造蓝绿 公共空间。推进县乡村功能衔接互补，促进县城基础设施和公共 服务向乡村延伸覆盖，增强县城对乡村的辐射带动能力。更好发 挥财政性资金作用，引导金融机构和央企等大型企业加大投入力 度。高质量完成 120 个县城建设示范地区示范任务。

（二十）分类引导小城镇发展。坚持规模适度、突出特色、 强化功能，因地制宜发展小城镇。支持大城市周边小城镇充分对 接城市需求，加强规划统筹、功能衔接和设施配套，发展成为卫 星镇。支持具有区位优势或独特资源的小城镇强化要素资源配置， 发展成为先进制造、交通枢纽、商贸流通、文化旅游等专业功能 镇。支持远离城市的小城镇完善基础设施和公共服务，增强服务 乡村、带动周边功能，发展成为综合性小城镇。推进大型易地扶 贫搬迁安置区新型城镇化建设。

（二十一）优化边境地区城镇布局。构建以边境地级市为带 动、边境县城和口岸为依托、抵边村镇为支点的边境城镇体系。 重点支持满洲里、宽甸、珲春、绥芬河、东兴、腾冲、米林、塔 城、可克达拉等边境城镇提升承载能力。建设里孜、黑河、同江、 黑瞎子岛口岸，改造提升吉隆、樟木、磨憨、霍尔果斯、阿拉山 口、满洲里、二连浩特、瑞丽、友谊关、红其拉甫、甘其毛都、 策克、吐尔尕特、伊尔克什坦口岸，持续优化口岸服务能力。推 进沿边重点开发开放试验区建设。强化疫情防控和公共卫生重大 突发事件应对处置，严格实施边境地区防疫措施，筑牢外防输入 防线。

（二十二）强化综合交通运输网络支撑。基本贯通综合运输 大通道，提高铁路和高速公路城市覆盖率。建设城市群一体化交 通网，加快推进京津冀、长三角、粤港澳大湾区城际铁路和市域 （郊）铁路建设，有序推进成渝地区双城经济圈和其他重点城市 群多层次轨道交通建设，到 2025 年新增城际铁路和市域（郊）铁 — 13 — 路运营里程 3000 公里，基本实现主要城市间 2 小时通达。系统布 局和优化完善枢纽机场、支线机场、通用机场和货运机场，实现 市地级行政中心 60 分钟到运输机场覆盖率达到 80%。建设综合交 通枢纽集群，优化综合交通枢纽城市功能，打造一体化综合客运 枢纽系统，推动新建枢纽布局立体换乘设施，鼓励同台换乘，实 施既有枢纽换乘设施便捷化改造。发展旅客联程运输和货物多式 联运，推广全程“一站式”、“一单制”服务，降低物流成本、 提高物流效率。 五、推进新型城市建设 坚持人民城市人民建、人民城市为人民，顺应城市发展新趋 势，加快转变城市发展方式，建设宜居、韧性、创新、智慧、绿 色、人文城市。

（二十三）增加普惠便捷公共服务供给。科学布局义务教育 学校，推进优质教育资源均衡配置，提高公办义务教育规模占比， 鼓励建设九年一贯制学校，加强普通高中建设。逐步提升公立医 院医疗水平，增强基层医疗卫生机构诊疗能力，组建紧密型城市 医疗集团。提高公办养老机构服务水平，推动党政机关和国有企 事业单位的培训疗养机构转型发展养老服务，支持民办养老机构 健康发展，推进医养结合，扩大护理型床位供给。扩大 3 岁以下 婴幼儿托位供给，支持社会力量发展托育服务设施。严格落实城 镇小区配套园政策，大力发展公办幼儿园，扶持民办幼儿园提供 普惠性服务，增加普惠性幼儿园学位数量。推进公共设施适老化 — 14 — 适幼化改造，完善无障碍环境建设。按照每百户居民拥有不低于 30 平方米建筑面积标准，优化社区综合服务设施。统筹发展生活 性服务业，开展高品质生活城市建设行动，打造城市一刻钟便民 生活圈。

（二十四）健全市政公用设施。优化公交地铁站点线网布局， 完善“最后一公里”公共交通网络。按照窄马路、密路网、微循 环方式，构建级配合理的城市路网体系，完善机动车道、非机动 车道、人行道“三行系统”，改善行人过街设施。完善以配建停 车场为主、路外公共停车场为辅、路内停车为补充的停车设施体 系，推进居住小区和机构停车位错时共享，在人流密集的公共场 所增加非机动车停放设施。优化公共充换电设施建设布局，完善 居住小区和公共停车场充电设施，新建居住小区固定车位全部建 设充电设施或预留安装条件。推进水电气热信等地下管网建设， 因地制宜在新城新区和开发区推行地下综合管廊模式，推动有条 件城市路面电网和通信网架空线入廊入地。加强城市景观照明节 约用电管理和用能清洁化。

（二十五）完善城市住房体系。坚持房子是用来住的、不是 用来炒的定位，建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房 制度，夯实城市政府主体责任，稳地价、稳房价、稳预期。建立 住房和土地联动机制，实施房地产金融审慎管理制度，支持合理 自住需求，遏制投资投机性需求。培育发展住房租赁市场，盘活 存量住房资源，扩大租赁住房供给，完善长租房政策，逐步使租 — 15 — 购住房在享受公共服务上具有同等权利。加快住房租赁法规建设， 加强租赁市场监管，保障承租人和出租人合法权益。完善住房保 障基础性制度和支持政策，有效增加保障性住房供给。以人口流 入多的大城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决符合 条件的新市民、青年人等群体住房困难问题。单列租赁住房用地 供应计划，主要利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置 土地、产业园区配套用地和存量闲置房屋建设，适当利用新供应 国有建设用地建设。改革完善住房公积金制度，健全缴存、使用、 管理和运行机制。

（二十六）有序推进城市更新改造。重点在老城区推进以老 旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造为主 要内容的城市更新改造，探索政府引导、市场运作、公众参与模 式。开展老旧小区改造，推进水电路气信等配套设施建设及小区 内建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位维修，促进公共设施和建 筑节能改造，有条件的加装电梯，打通消防通道，统筹建设电动 自行车充电设施，改善居民基本居住条件。基本完成大城市老旧 厂区改造，推动一批大型老旧街区发展成为新型文旅商业消费集 聚区，因地制宜将一批城中村改造为城市社区或其他空间。注重 改造活化既有建筑，防止大拆大建，防止随意拆除老建筑、搬迁 居民、砍伐老树。

（二十七）增强防灾减灾能力。系统排查灾害风险隐患，健 全灾害监测体系，提高预警预报水平。采取搬迁避让和工程治理 等手段，防治山洪、泥石流、崩塌、滑坡、地面塌陷等地质灾害。 开展既有重要建筑抗震鉴定及加固改造，新建建筑要符合抗震设 防强制性标准。同步规划布局高层建筑、大型商业综合体等人员 密集场所火灾防控设施，在森林、草原与城镇接驳区域建设防火 阻隔带。合理布局应急避难场所，改进体育场馆等公共建筑和设 施应急避难功能。完善供水、供电、通信等生命线备用设施，加 强应急救灾和抢险救援能力建设。建设一批综合性国家储备基地， 建立地方和企业储备仓储资源信息库，优化重要民生商品、防疫 物资及应急物资等末端配送网络，重点加强突发公共卫生事件应 对处置有关应急物资储备。开展自建房安全专项整治，完善自建 房安全体检制度，严厉打击危及建筑安全的违法违规行为。完善 和落实安全生产责任制，建立公共安全隐患排查和安全预防控制 体系。

（二十八）构建公共卫生防控救治体系。加强疾病预防控制 机构能力建设，地级市至少建成 1 个生物安全二级水平实验室， 县级疾控中心重点提升疫情发现和现场处置能力，基层医疗卫生 机构配备从事公共卫生工作的人员。增强救治能力，地级及以上 城市建成传染病医院或相对独立的综合性医院传染病区，县级医 院提高传染病监测和诊治能力，重点加强感染性疾病科和相对独 立的传染病病区建设。建立疾控机构和医疗机构协同监测机制， 提高早期识别和快速报告能力。提升平疫结合能力，预留应急空 间，确保新建改建大型公共设施具备快速转化为救治与隔离场所 的条件。

（二十九）加大内涝治理力度。坚持防御外洪与治理内涝并 重、工程措施与生态措施并举，因地制宜基本形成源头减排、管 网排放、蓄排并举、超标应急的排水防涝工程体系。老城区改造 更新按有关标准补齐防洪排涝基础设施短板，全面消除历史上严 重影响生产生活秩序的易涝积水点；高标准规划、建设新城区， 不再出现“城市看海”现象。治理修复河湖水系，增加雨水调蓄 空间。实施排水管网和泵站建设与改造，修复破损失效设施。建 设排涝通道，整治河道、湖塘、排洪沟和道路边沟，确保与管网 系统排水能力相匹配。推进雨水源头减排，因地制宜配套建设雨 水集蓄利用设施，增强地面蓄水渗水能力。加强洪水监测预报和 调度预演能力建设，完善堤线布置和河流护岸，在山洪易发地区 合理建设截洪沟等设施，降低外洪入城风险。

（三十）推进管网更新改造和地下管廊建设。全面推进燃气 管道老化更新改造，重点改造城市及县城不符合标准规范、存在 安全隐患的燃气管道、燃气场站、居民户内设施及监测设施。统 筹推进城市及县城供排水、供热等其他管道老化更新改造。指导 各地在城市老旧管网更新改造等工作中因地制宜协同推进管廊建 设，在城市新区根据功能需求积极发展干、支线管廊，合理布局 管廊系统，统筹各类管线敷设。加快明确入廊收费政策，多措并 举解决投融资受阻问题。做好统筹协调，优化项目空间布局，合 理安排建设时序，避免反复开挖。健全市政公用设施常态化管护 机制，确保设施运行稳定安全。

（三十一）增强创新创业能力。强化国家自主创新示范区、 高新技术产业开发区、经济技术开发区等创新功能。推动科研平 台和数据向企业开放，鼓励大企业向中小企业开放资源、场景和 需求。建设成本低、要素全、便利化、开放式的孵化器等众创空 间，支持创新型中小微企业成长。促进特色小镇规范健康发展。 强化对企业研发的政策支持和奖励。促进创新型应用型技能型人 才成长、集聚和发挥作用，完善外籍人才停居留政策。加强公共 就业创业服务，为劳动者和企业提供政策咨询、职业介绍、用工 指导等便捷化服务。优化营商环境，全面推行“证照分离”、“照 后减证”，简化企业生产经营审批条件。提高监管效能，实现事 前事中事后全链条全领域监管。

（三十二）推进智慧化改造。推进第五代移动通信（5g）网 络规模化部署和基站建设，确保覆盖所有城市及县城，显著提高 用户普及率，扩大千兆光网覆盖范围。推行城市数据一网通用， 建设国土空间基础信息平台，因地制宜部署“城市数据大脑”建 设，促进行业部门间数据共享、构建数据资源体系，增强城市运 行管理、决策辅助和应急处置能力。推行城市运行一网统管，探 索建设“数字孪生城市”，推进市政公用设施及建筑等物联网应 用、智能化改造，部署智能交通、智能电网、智能水务等感知终 端。依托全国一体化政务服务平台，推行政务服务一网通办，提 供市场监管、税务、证照证明、行政许可等线上办事便利。推行 公共服务一网通享，促进学校、医院、养老院、图书馆等公共服 务机构资源数字化，提供全方位即时性的线上公共服务。丰富数 字技术应用场景，发展远程办公、远程教育、远程医疗、智慧出 行、智慧街区、智慧社区、智慧楼宇、智慧商圈、智慧安防和智 慧应急。

（三十三）加强生态修复和环境保护。坚持山水林田湖草沙 一体化保护和系统治理，落实生态保护红线、环境质量底线、资 源利用上线和生态环境准入清单要求，提升生态系统质量和稳定 性。建设生态缓冲带，保留生态安全距离。持续开展国土绿化， 因地制宜建设城市绿色廊道，打造街心绿地、湿地和郊野公园， 提高城市生态系统服务功能和自维持能力。加强河道、湖泊、滨 海地带等城市湿地生态和水环境修护，强化河流互济、促进水系 连通、提高水网密度，加强城镇饮用水水源地保护和地下水超采 综合治理。大力推进城市节水，提高用水效率和效益。基本消除 劣 v 类国控断面和城市黑臭水体。推进生活污水治理厂网配套、 泥水并重，推广污泥集中焚烧无害化处理，推进污水污泥资源化 利用。地级及以上城市因地制宜基本建立分类投放、收集、运输、 处理的生活垃圾分类和处理系统，到 2025 年城镇生活垃圾焚烧处 理能力达到 80 万吨/日左右。健全危险废弃物和医疗废弃物集中 处理设施、大宗固体废弃物综合利用体系。加强城市大气质量达 标管理，推进细颗粒物（pm2.5）和臭氧（o3）协同控制。加强塑  料污染、环境噪声污染和扬尘污染治理。 （三十四）推进生产生活低碳化。锚定碳达峰碳中和目标， 推动能源清洁低碳安全高效利用，有序引导非化石能源消费和以 电代煤、以气代煤，发展屋顶光伏等分布式能源，因地制宜推广 热电联产、余热供暖、热泵等多种清洁供暖方式，推行合同能源 管理等节能管理模式。促进工业、建筑、交通等领域绿色低碳转 型，推进产业园区循环化改造，鼓励建设超低能耗和近零能耗建 筑，推动公共服务车辆电动化替代，到 2025 年城市新能源公交车 辆占比提高到 72%。开展绿色生活创建行动，倡导绿色出行和绿 色家庭、绿色社区建设，推广节能产品和新建住宅全装修交付， 建立居民绿色消费奖励机制。推进统一的绿色产品认证和标识体 系建设，建立绿色能源消费认证机制。在 60 个左右大中城市率先 建设完善的废旧物资循环利用体系。

（三十五）推动历史文化传承和人文城市建设。保护延续城 市历史文脉，保护历史文化名城名镇和历史文化街区的历史肌理、 空间尺度、景观环境，严禁侵占风景名胜区内土地。推进长城、 大运河、长征、黄河等国家文化公园建设，加强革命文物、红色 遗址、世界文化遗产、文物保护单位、考古遗址公园保护。推动 非物质文化遗产融入城市规划建设，鼓励城市建筑设计传承创新。 推动文化旅游融合发展，发展红色旅游、文化遗产旅游和旅游演 艺。根据需要完善公共图书馆等文化场馆功能，建设智慧广电平 台和融媒体中心，完善应急广播体系。加强全民健身场地设施建 设，有序建设体育公园，促进学校体育场馆开放。